México cuenta con un robusto entramado legal para proteger sus bosques, pero la expansión del aguacate pone en duda su eficacia. Entre normas, permisos y vacíos institucionales, la deforestación avanza en regiones clave como Michoacán, donde la presión económica rebasa la capacidad del Estado. / Marco legal vs agroindustria: leyes rebasadas por el aguacate en México
Marco legal vs agroindustria: leyes rebasadas por el aguacate en México
Por: en15dias.com
Entre 2001 y 2023, México perdió más de 700 mil hectáreas de bosque templado en regiones productoras de aguacate. Detrás de cada árbol derribado existe, en teoría, un andamiaje jurídico pensado para impedirlo. La pregunta es si ese andamiaje se sostiene — o si es apenas papel ante la lógica del “oro verde”.
La expansión del cultivo de aguacate en México —que hoy abastece cerca del 45% del mercado mundial— ha generado una de las tensiones ambientales más documentadas del país.
El estado de Michoacán concentra más del 75% de la producción nacional y es también el epicentro de un conflicto que enfrenta rentabilidad agrícola, derechos territoriales de comunidades indígenas y la preservación de ecosistemas forestales de alta biodiversidad.
Para entender el problema es indispensable conocer primero el marco legal que lo regula: un conjunto de disposiciones constitucionales, leyes federales, normas oficiales y legislaciones estatales que, en conjunto, conforman el sistema jurídico mexicano de protección forestal.
I. LA BASE CONSTITUCIONAL: EL DERECHO A UN AMBIENTE SANO
El punto de partida de cualquier análisis jurídico-ambiental en México es la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El artículo 4°, párrafo quinto, consagra el derecho de toda persona a un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, e impone al Estado la obligación de garantizar ese derecho.
El daño y deterioro ambiental generará, conforme al mismo artículo, responsabilidad para quien lo provoque.
Este derecho tiene dimensión colectiva e individual. A nivel colectivo, los pueblos indígenas cuentan con una protección adicional derivada del artículo 2° constitucional, que reconoce su derecho a decidir sobre sus formas internas de convivencia y sus territorios.
En regiones como Cherán, en Michoacán, este precepto ha sido el fundamento para que comunidades enteras —con aval de la Suprema Corte de Justicia de la Nación— rechacen actividades extractivas, incluida la tala ilegal vinculada a la expansión del monocultivo.
II. LA LGEEPA Y LA EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL
La Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente (LGEEPA), publicada en 1988 y reformada en múltiples ocasiones, es el instrumento marco del derecho ambiental mexicano. Su artículo 28 establece que obras y actividades que puedan causar desequilibrios ecológicos deben someterse a una Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), cuya autorización corresponde a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT).
El cambio de uso de suelo en terrenos forestales está explícitamente listado como actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental. Esto significa que un productor que quiera transformar una parcela boscosa en plantación de aguacate debe, en teoría, acreditar ante la autoridad que el daño ambiental será mínimo, que se tomarán medidas de compensación ecológica y que existe una justificación técnica suficiente.
Sin embargo, expertos en derecho ambiental señalan que el sistema de Evaluación de Impacto Ambiental presenta debilidades estructurales: los estudios técnicos son pagados por los propios promoventes, los plazos de resolución son extensos y la capacidad de inspección de SEMARNAT es insuficiente frente al volumen de solicitudes.
¿Qué evalúa una Evaluación de Impacto Ambiental forestal?
- Superficie afectada y tipo de vegetación a eliminar
- Impacto sobre cuencas hidrológicas y acuíferos
- Afectación a especies de flora y fauna protegidas
- Medidas de compensación forestal propuestas
- Compatibilidad con planes de ordenamiento territorial
- Participación social de comunidades vecinas
III. LA LEY FORESTAL Y EL CORAZÓN DEL CONTROL SOBRE EL SUELO
La Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable (LGDFS) —cuya versión vigente data de 2018, aunque sus antecedentes se remontan décadas atrás— es el instrumento jurídico más específico para el tema que nos ocupa. Sus disposiciones son el principal obstáculo legal que debe sortear quien pretenda deforestar para plantar aguacate.
Artículo 93: La prohibición central
El artículo 93 de la LGDFS establece con claridad que queda prohibido el cambio de uso de suelo en terrenos forestales, de aptitud preferentemente forestal y en suelos de conservación, salvo que se cuente con autorización previa de SEMARNAT. Esta autorización no es una mera formalidad: debe estar precedida por un Estudio Técnico Justificativo (ETJ), elaborado por un prestador de servicios forestales registrado ante la autoridad.
Artículo 97: Los requisitos del trámite
Conforme al artículo 97, el trámite de cambio de uso de suelo en terrenos forestales requiere acreditar que la vegetación a afectar no es indispensable para la captación de agua, la prevención de erosión, la conservación de la biodiversidad o la protección de los ecosistemas. Adicionalmente, el promovente debe depositar en el Fondo Forestal Mexicano una compensación económica equivalente al costo de restaurar la superficie afectada.
En la práctica, los estudios técnicos suelen enfocarse en criterios técnicos estrictos y frecuentemente omiten valoraciones integrales sobre servicios ecosistémicos, presión acumulada sobre el paisaje o impactos sobre comunidades. Esto ha sido señalado por organizaciones como Greenpeace México y el Centro Mexicano de Derecho Ambiental (CEMDA).
Artículo 155: Las sanciones administrativas
Para quienes actúen sin autorización, el artículo 155 prevé sanciones administrativas que pueden incluir multas de hasta el equivalente a 20 mil días de salario mínimo, la suspensión de actividades y la obligación de ejecutar trabajos de restauración. En casos graves, la autoridad puede ordenar la clausura definitiva de las instalaciones.
IV. EL CÓDIGO PENAL FEDERAL: CUANDO EL DESMONTE SE VUELVE DELITO
Más allá de las sanciones administrativas, el ordenamiento jurídico mexicano tipifica como delito las actividades de cambio ilegal de uso de suelo en terrenos forestales.
El artículo 418 del Código Penal Federal establece que quien, sin autorización de la autoridad competente, cambie el uso de suelo de terrenos forestales recibirá una pena de prisión de dos a diez años y multa de trescientos a tres mil días.
La misma pena aplica para quienes autoricen ilícitamente tales cambios en el ejercicio de sus funciones públicas, lo que en teoría alcanza a servidores públicos corruptos que expidan permisos fraudulentos. Sin embargo, las sentencias condenatorias bajo este artículo son notablemente escasas en comparación con la magnitud de la deforestación documentada.
De acuerdo con datos de la organización Global Forest Watch, México perdió en promedio 180 mil hectáreas de cobertura arbórea por año entre 2015 y 2023, siendo los estados de Michoacán, Guerrero y Jalisco los más afectados en zonas productoras de aguacate.
V. EL AGUA: EL RECURSO QUE TAMBIÉN ESTÁ EN DISPUTA
El cultivo de aguacate requiere entre 1,000 y 1,500 litros de agua por kilogramo producido, lo que lo convierte en uno de los cultivos más demandantes en términos hídricos de la región. Ante ello, la Ley de Aguas Nacionales establece que el aprovechamiento de aguas de la Nación —sean superficiales o subterráneas— requiere concesión o asignación otorgada por la Comisión Nacional del Agua (CONAGUA).
El artículo 22 de la ley regula los mecanismos para obtener dichas concesiones, mientras que el artículo 29 describe las causales de extinción, entre ellas el uso del agua en actividades no autorizadas o el incumplimiento de las condiciones de la concesión.
La extracción clandestina de agua para riego de huertos de aguacate es, sin embargo, uno de los problemas más frecuentemente denunciados en comunidades de Michoacán, Jalisco y Estado de México.
La sobreexplotación de acuíferos en zonas aguacateras ha llevado a que varias cuencas sean declaradas en condición de déficit hídrico por CONAGUA, lo que legalmente impide el otorgamiento de nuevas concesiones. Aun así, la presión sobre el recurso continúa aumentando.
VI. BIODIVERSIDAD Y VIDA SILVESTRE: LA LEY QUE PROTEGE LO QUE EL SUELO SUSTENTA
La Ley General de Vida Silvestre (LGVS) protege los ecosistemas y las especies que pueden verse afectadas por el cambio de uso de suelo.
El artículo 60, incorporado al texto legal como respuesta a la presión de organizaciones conservacionistas, prohíbe la remoción de vegetación en los ecosistemas de manglar, pero el espíritu protector de la ley se extiende también a bosques de pino-encino y otras formaciones vegetales de alta biodiversidad, hábitat de especies como el ajolote de Pátzcuaro, la mariposa monarca o el puma.
Cuando una especie en riesgo —categorizada en la Norma Oficial Mexicana NOM-059-SEMARNAT-2010— se encuentra en el área sujeta a cambio de uso de suelo, la solicitud de autorización debe incluir un análisis de impacto específico y proponer medidas de mitigación. La omisión de este análisis es causal de negativa de la autorización.
VII. LAS NORMAS OFICIALES MEXICANAS: EL DETALLE TÉCNICO DE LA LEY
Las Normas Oficiales Mexicanas (NOM) complementan el marco legal con disposiciones técnicas específicas. En el ámbito forestal y ambiental, varias NOM tienen relevancia directa para la expansión aguacatera:
• NOM-015-SEMARNAT/SAGARPA-2007: Regula el uso del fuego en terrenos forestales y agropecuarios. Su violación es frecuente en zonas donde la quema de bosque precede el establecimiento de huertas.
• NOM-059-SEMARNAT-2010: Cataloga especies en riesgo de extinción. Su aplicación es obligatoria en procedimientos de EIA y ETJ.
• NOM-060-SEMARNAT-1994: Establece las especificaciones para mitigar los efectos adversos de los aprovechamientos forestales sobre la biodiversidad y los suelos.
• NOM-061-SEMARNAT-1994: Regula las especificaciones para mitigar los efectos adversos sobre la biodiversidad ocasionados por el cambio de uso de suelo de terrenos forestales.
El incumplimiento de estas normas puede ser sancionado administrativamente por la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA), el órgano encargado de la inspección y vigilancia ambiental federal.
VIII. LA LEY EN MICHOACÁN: EL ESTADO QUE MÁS AGUACATE PRODUCE Y MÁS BOSQUE PIERDE
Michoacán, con el 75% de la producción nacional de aguacate concentrada principalmente en municipios como Uruapan, Tancítaro, Peribán, Los Reyes y Apatzingán, cuenta con legislación ambiental y forestal propia que complementa el marco federal.
La Ley para el Desarrollo Forestal Sustentable del Estado de Michoacán establece facultades para que el gobierno estatal actúe en materia de vigilancia y sanción cuando los cambios de uso de suelo ocurren en tierras de jurisdicción estatal o cuando se afectan cuencas y microcuencas de importancia hidrológica regional.
Sin embargo, la capacidad institucional del estado para hacer cumplir la ley ha sido históricamente insuficiente. La presencia de grupos del crimen organizado en la cadena de producción del aguacate —documentada por la DEA, la Fiscalía General de la República y numerosas investigaciones periodísticas— agrega una capa de complejidad que la normatividad ambiental no puede resolver por sí sola.
“El problema no es que falten leyes. El problema es que las instituciones que deben aplicarlas operan bajo presión, con recursos insuficientes y, en algunos casos, con funcionarios cooptados por intereses económicos poderosos”, afirma un investigador del Centro de Estudios Rurales de El Colegio de Michoacán.
X. ENTRE LA NORMA Y LA REALIDAD: LOS DESAFÍOS DE LA APLICACIÓN
La existencia de un marco jurídico robusto no garantiza su cumplimiento efectivo. Los expertos y organizaciones civiles consultadas para esta nota identifican al menos cinco factores que limitan la eficacia de las leyes forestales en zonas aguacateras:
1. Capacidad institucional insuficiente. PROFEPA y SEMARNAT cuentan con plantillas reducidas para la extensión territorial que deben vigilar. En Michoacán, una sola brigada puede tener a cargo cientos de miles de hectáreas.
2. Corrupción y presión criminal. Investigaciones del Centro de Análisis e Investigación (FUNDAR) y de periodistas especializados han documentado la emisión de permisos irregulares y la intimidación de inspectores ambientales.
3. Fragmentación normativa. La distribución de competencias entre SEMARNAT, CONAGUA, PROFEPA, la SAGARPA y los gobiernos estatales genera vacíos y traslapes que son aprovechados por quienes buscan eludir controles.
4. Incentivos económicos distorsionados. La rentabilidad del aguacate puede ser hasta diez veces superior a la de otros usos forestales o agrícolas, lo que hace que el cálculo económico favorezca la deforestación incluso considerando el riesgo de sanción.
5. Debilidad en la fiscalización de los ETJ. Los Estudios Técnicos Justificativos son, con frecuencia, documentos formulaicos que no reflejan condiciones reales del ecosistema. La revisión independiente de estos estudios es prácticamente inexistente.
XI. PERSPECTIVAS: ¿HACIA DÓNDE VA LA REGULACIÓN?
En los últimos años, diversas propuestas de reforma legislativa y de política pública apuntan hacia el fortalecimiento del control sobre la expansión aguacatera.
Entre ellas destacan: la trazabilidad de la cadena de valor del aguacate como condición para exportación, la ampliación de áreas naturales protegidas en zonas forestales de Michoacán, la tipificación específica del delito de deforestación vinculada a crimen organizado y el fortalecimiento de la inspección ambiental con tecnología satelital.
La Unión Europea, principal destino de exportación junto con Estados Unidos, ha incorporado en su reglamento de deforestación (Reglamento UE 2023/1115) la obligación de que los productos importados —incluido el aguacate— sean libres de deforestación. Esto añade presión desde el mercado internacional que, en opinión de analistas, podría ser más efectiva que la regulación interna para cambiar prácticas.